著名勞動(dòng)法專家董保華：系統(tǒng)解讀疫情防控中的停工待遇
來(lái)源：工傷賠償標(biāo)準(zhǔn)網(wǎng) 作者：admin 人氣： 發(fā)布時(shí)間：2020-02-12
摘要：主持人：董教授，非常高興能向您請(qǐng)教當(dāng)前新型冠狀病毒疫情所引發(fā)的一系列關(guān)于勞動(dòng)用工的問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)務(wù)院、人社部以及各地人社部門均出臺(tái)了大量的文件、新聞稿以及相關(guān)口徑，解讀的內(nèi)容涉及到員工的休假問(wèn)題，復(fù)工問(wèn)題，工資支付問(wèn)題，企業(yè)生產(chǎn)停工問(wèn)題。當(dāng)
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主持人：董教授，非常高興能向您請(qǐng)教當(dāng)前新型冠狀病毒疫情所引發(fā)的一系列關(guān)于勞動(dòng)用工的問(wèn)題。當(dāng)前國(guó)務(wù)院、人社部以及各地人社部門均出臺(tái)了大量的文件、新聞稿以及相關(guān)口徑，解讀的內(nèi)容涉及到員工的休假問(wèn)題，復(fù)工問(wèn)題，工資支付問(wèn)題，企業(yè)生產(chǎn)停工問(wèn)題。當(dāng)前各地勞動(dòng)部門疫情防控中的“停工待遇”出現(xiàn)的各種理解，是分歧最大的問(wèn)題。各地的法律、人事工作者給出的解讀也是五花八門。企業(yè)和員工在當(dāng)下面對(duì)龐大的文件量，各類的解讀，也可謂是一頭霧水。您作為著名勞動(dòng)法專家，對(duì)于新型冠狀病毒疫情防控中的停工待遇想必有自己的理解，在這個(gè)特殊的時(shí)期我們也期盼能聽(tīng)到您的聲音，系統(tǒng)的分析停工待遇相關(guān)問(wèn)題。董教授：很高興接受這樣的邀請(qǐng)。我們是成文法國(guó)家，不能故意脫離國(guó)家已經(jīng)制定的法律文本來(lái)進(jìn)行隨意解釋�，F(xiàn)在各地確實(shí)存在五花八門的解釋，很多解釋脫離國(guó)家的依法制定的法律文件，我認(rèn)為是不妥當(dāng)?shù)�。在一個(gè)各行其是的混亂環(huán)境中，只會(huì)產(chǎn)生更多的尋租空間，勞動(dòng)者的利益是不可能真正得到保護(hù)的。主持人：我們可以從一個(gè)大家比較有共識(shí)的地方來(lái)討論，國(guó)務(wù)院辦公廳2020年1月26日發(fā)布了《關(guān)于延長(zhǎng)2020年春節(jié)假期的通知》(簡(jiǎn)稱《通知》)�！锻ㄖ吩谘娱L(zhǎng)假期時(shí)，對(duì)于1月31日至2月2日各地一般都是按法定休息日來(lái)理解，如果在這一時(shí)期工作要按照《勞動(dòng)法》的規(guī)定支付雙倍工資。這種解釋少有分歧，您認(rèn)同嗎？董教授：少有分歧不等于是正確解釋，對(duì)于上述理解本人不完全認(rèn)同�，F(xiàn)在網(wǎng)上說(shuō)的法定休息日其實(shí)在勞動(dòng)法學(xué)中有時(shí)被稱為公休假日。如果我們仔細(xì)看國(guó)務(wù)院對(duì)于《通知》的表達(dá)并沒(méi)有按照所謂法定休息日來(lái)進(jìn)行表達(dá)。《通知》在延長(zhǎng)假期時(shí)，對(duì)于1月31日至2月2日期間因疫情防控不能休假和提前結(jié)束休假?gòu)?fù)工的職工并未簡(jiǎn)單的歸入《勞動(dòng)法》的休息日來(lái)進(jìn)行規(guī)范。對(duì)于“因疫情防控不能休假的職工”，國(guó)務(wù)院辦公廳區(qū)別了兩種情況來(lái)處理：如果安排補(bǔ)休“應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》規(guī)定安排補(bǔ)休”《勞動(dòng)法》的規(guī)定是按同等的天數(shù)來(lái)進(jìn)行調(diào)休；如果安排支付報(bào)酬，則“未休假期的工資報(bào)酬應(yīng)按照有關(guān)政策保障落實(shí)”，也就是說(shuō)不能簡(jiǎn)單適用加班支付200%報(bào)酬的《勞動(dòng)法》規(guī)定。按國(guó)務(wù)院規(guī)定，員工可以按正常情況調(diào)休，但不能按正常情況支付勞動(dòng)報(bào)酬。勞動(dòng)報(bào)酬要按“有關(guān)政策保障落實(shí)”。很多地方勞動(dòng)部門解釋時(shí)都忽略了國(guó)務(wù)院措詞上的區(qū)別。如貴州省人社廳辦公室的文件規(guī)定：“應(yīng)根據(jù)勞動(dòng)法規(guī)定安排補(bǔ)休，不能安排補(bǔ)休的，支付不低于工資的百分之二百的工資�！�這一規(guī)定完全沒(méi)有理會(huì)國(guó)務(wù)院《通知》的邏輯。主持人：經(jīng)您這一說(shuō)，補(bǔ)休與加班工資適用法律上好像確實(shí)有差異，為什么這幾天休假不能完全按《勞動(dòng)法》來(lái)理解呢？各地人社部門，如貴州省人社廳辦公室是否有權(quán)限將其明確為法定休息日？董教授：休息權(quán)作為一種憲法權(quán)利，通過(guò)國(guó)家休假制度來(lái)保障。從形式上看，在我國(guó)主要由《勞動(dòng)法》及國(guó)務(wù)院來(lái)進(jìn)行規(guī)范，國(guó)務(wù)院也必須履行一定的程序并以規(guī)范性文件的方式來(lái)規(guī)定。國(guó)務(wù)院辦公廳的《通知》尚難達(dá)到這種嚴(yán)格要求，從這一意義上說(shuō)《通知》無(wú)法擴(kuò)大法定休息日的范圍，貴州省人社廳辦公室當(dāng)然就更沒(méi)有這種權(quán)力。從內(nèi)容上看，加班是指用人單位由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要，經(jīng)與工會(huì)和勞動(dòng)者協(xié)商后，可以延長(zhǎng)勞動(dòng)者的工作時(shí)間，這類行為中用人單位居于主動(dòng)地位。為了保護(hù)勞動(dòng)者的休息權(quán)，從經(jīng)濟(jì)上抑制用人單位將工作時(shí)間延伸至休息時(shí)間，《勞動(dòng)法》對(duì)于延長(zhǎng)工時(shí)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，200%的工資就體現(xiàn)了這種限制。出于疫情防控中各種需要，勞動(dòng)者不得不進(jìn)行工作的，并非用人單位可以主動(dòng)限制的范圍。因此國(guó)務(wù)院要求，勞動(dòng)報(bào)酬要按“有關(guān)政策保障落實(shí)”，從應(yīng)對(duì)這次疫情公布的有關(guān)政策來(lái)看，應(yīng)該是指國(guó)家人社部關(guān)于停工的相關(guān)規(guī)定。企業(yè)對(duì)于這時(shí)的工作支付是支付正常工資。當(dāng)然在特定時(shí)期工作的員工是極其難能可貴的，用人單位應(yīng)當(dāng)采取各種鼓勵(lì)措施，也可主動(dòng)支付雙倍工資，但從法律上是找不到強(qiáng)制的依據(jù)的。主持人：從“有關(guān)政策保障”來(lái)理解，面對(duì)新型冠狀病毒疫情防控，在勞動(dòng)領(lǐng)域我們會(huì)不會(huì)陷入無(wú)法可依的境地？董教授：總體上我們還是有法可依的，《傳染病防治法》是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的法律文件。該法早在1989年就已經(jīng)通過(guò)并實(shí)施，2004年的修訂更是引人注目。這次修訂與SARS事件密切相關(guān)。SARS事件是指嚴(yán)重急性呼吸綜合征，于2002年在中國(guó)廣東順德首發(fā)，2003年5月4日經(jīng)衛(wèi)生部部務(wù)會(huì)議討論通過(guò)《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》。在總結(jié)SARS事件防控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂了《傳染病防治法》，后又多次修改，是我們應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒疫情的基本法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院國(guó)批準(zhǔn)，以衛(wèi)生部令發(fā)布的《傳染病防治法實(shí)施辦法》也是重要的依據(jù)。主持人：當(dāng)前爭(zhēng)論很激烈的停工問(wèn)題，《傳染病防治法》是如何規(guī)定的？董教授：《傳染病防治法》規(guī)定了兩種地方政府可以要求停工的情形：第一類是政府要求勞動(dòng)者停工隔離，用人單位履行配合義務(wù)；第二類是政府要求用人單位停工，勞動(dòng)者履行配合義務(wù)。這些措施是完全必要的，各地也在運(yùn)用這種措施的阻斷疫情傳播。然而，圍繞著兩類停工所產(chǎn)生的待遇，除勞動(dòng)部的規(guī)定外，各地出臺(tái)了大量的解釋。有些解釋我認(rèn)為不太準(zhǔn)確。主持人：第一類“政府要求勞動(dòng)者停工隔離，用人單位履行配合義務(wù)”，有哪些具體規(guī)定，當(dāng)前各地的解釋中有哪些誤解？董教授：就第一類勞動(dòng)者停工隔離而言，各地解釋中的主要誤區(qū)是將《傳染病防治法》規(guī)定為甲類傳染病(鼠疫、霍亂)的待遇不恰當(dāng)?shù)臄U(kuò)大到這次疫情防控。《傳染病防治法》對(duì)于待遇有“工作報(bào)酬”和“按出勤照發(fā)的工資福利”兩種提法：就前一種“工作報(bào)酬”提法而言，是在強(qiáng)調(diào)“實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)被隔離人員提供生活保障”之后提出的，人民政府提供的是生活保障，當(dāng)這一義務(wù)轉(zhuǎn)由用人單位來(lái)承擔(dān)時(shí)應(yīng)當(dāng)是同樣性質(zhì)，“隔離期間的工作報(bào)酬”也應(yīng)當(dāng)定性為生活保障。我國(guó)勞動(dòng)部停工工資就是從生活保障的角度來(lái)定義的。“工作報(bào)酬”作為生活保障區(qū)別于“按出勤照發(fā)的工資福利”這種按勞分配形式。就后一種“按出勤照發(fā)的工資福利”而言，當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的甲類傳染病只有在“留驗(yàn)期間的工資福利待遇由所屬單位按出勤照發(fā)”。由于這個(gè)待遇當(dāng)時(shí)只針對(duì)鼠疫、霍亂兩種疾病，按規(guī)定，醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)或者衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)在診治中發(fā)現(xiàn)甲類傳染病的疑似病人，應(yīng)當(dāng)在２日內(nèi)作出明確診斷�？梢�(jiàn)，這個(gè)待遇只涉及有限的天數(shù)。新型冠狀病毒感染的肺炎屬于乙類傳染病，只是在預(yù)防、控制措施上采取甲類傳染病的措施，并不能完全照搬“按出勤照發(fā)的工資福利待遇”。一些地方勞動(dòng)部門在對(duì)《傳染病防治法》進(jìn)行解讀時(shí)，忽視了兩者的區(qū)別，將甲類傳染病留驗(yàn)期間，只涉及有限的天數(shù)的待遇擴(kuò)大到肺炎患者、疑似病人、密切接觸者、隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察等諸多方面。天津、廣東、山東、山西、青海、四川、福建、貴州的人社部門都做出了這樣的規(guī)定。“不能提供正常勞動(dòng)，應(yīng)當(dāng)視同正常勞動(dòng)并支付正常工資”這種邏輯也被隨之放大。我們要提醒大家注意2020年2月8日人力資源社會(huì)保障部等多個(gè)部門公布的《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系支持企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)的意見(jiàn)》(《意見(jiàn)》)中的表述。對(duì)隔離的職工使用了“要指導(dǎo)企業(yè)按正常勞動(dòng)支付其工資”表述，從“應(yīng)當(dāng)”到“指導(dǎo)”是有變化的。當(dāng)然，“指導(dǎo)”的理解也還有模糊之處，尤其是“指導(dǎo)”不成，發(fā)生爭(zhēng)議怎么處理，似乎仍應(yīng)明確。主持人：第二類“政府要求企業(yè)停工，勞動(dòng)者履行配合義務(wù)”，有哪些具體規(guī)定，當(dāng)前各地的解釋中有哪些誤解？董教授：就第二類企業(yè)停工而言，勞動(dòng)部已經(jīng)作出了生產(chǎn)性停工的制度性安排，除第一個(gè)月外，應(yīng)當(dāng)按各地的標(biāo)準(zhǔn)支付生活費(fèi)。理解勞動(dòng)部的文件，有三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是，合法復(fù)工的問(wèn)題。為了保障城市供應(yīng)，不具備停工條件的企業(yè)，由于沒(méi)有納入停工范圍，正常工作就當(dāng)然支付正常待遇，這種情況比較容易理解。二是，違法復(fù)工的問(wèn)題。停工是一個(gè)行政行為，涉及的是行政法律關(guān)系，而非勞動(dòng)關(guān)系。企業(yè)違規(guī)復(fù)工的，在行政法律關(guān)系中，作為行政相對(duì)人，違規(guī)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任，涉及行政處罰；勞動(dòng)者在這一行政法律關(guān)系中處于第三人的地位，并不能因?yàn)槠髽I(yè)的違規(guī)獲得相應(yīng)的利益。如果企業(yè)的違規(guī)給勞動(dòng)者造成了損失，企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任，勞動(dòng)者也并不因?yàn)槠髽I(yè)違法而獲得額外利益。如果勞動(dòng)者可以從企業(yè)違規(guī)中獲得利益，必誘發(fā)某種道德風(fēng)險(xiǎn)。三是，介于合法復(fù)工與違法復(fù)工之間，這是考驗(yàn)行政執(zhí)法者智慧的一種情況，最典型的就是停工期間在家工作。這里涉及的是行政行為的目的是什么？停工是為了阻斷新型冠狀病毒傳播，如果可以達(dá)到目的，為什么要判斷違法呢？依我看來(lái)，就應(yīng)納入合法的范圍。各地人社部門在第二類停工上理解得比較清楚，誤解并不多，主要的分歧發(fā)生在上海人社部門，按照某種口頭解釋，在家上班也要支付雙倍工資。他們將生產(chǎn)性停工與法定休息日規(guī)定混為一談，合法性、合理性都有問(wèn)題。從合法性上看，前已述及，國(guó)務(wù)院辦公廳都無(wú)權(quán)擴(kuò)大法定休息日的范圍，上海人社局當(dāng)然更沒(méi)有這樣的權(quán)限；從合理性上看，支付200%工資報(bào)酬的目的是為了通過(guò)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的方式改變其行為方式，企業(yè)面臨200%工資報(bào)酬會(huì)有什么改變呢？可能是不再要求員工辦公了，這種成本的增加，也可能導(dǎo)致解除行為；更可能是既然已經(jīng)支付200%的工資，不如將在家辦公改為去單位辦公，以提高工作效率。這兩種改變哪一種是我們希望的呢？在我看來(lái)，一個(gè)也不是。更大的一個(gè)問(wèn)題是，當(dāng)停工成本以翻番的形式提高時(shí)，再行延長(zhǎng)停工就成為問(wèn)題。上海目前其實(shí)正面臨著這種兩難的情況：一方面市民希望再延停工期，另一方面有關(guān)方面很難下這種決心。因?yàn)檠娱L(zhǎng)一天，上海的成本遠(yuǎn)高于外地。這是我們自己作繭自縛。好在目前只是上海人社部門部分官員的口頭表達(dá)，在我國(guó)只有變成正式文件才有必要討論這一文件的合法性。也有人提到某一法院公眾號(hào)上的一些表達(dá)，作為成文法國(guó)家，這也不能成為判案的正式依據(jù)。主持人：您認(rèn)為當(dāng)前為什么會(huì)發(fā)生各種混亂的表達(dá)？董教授：在災(zāi)難面前，缺乏不可抗力的思維。不可預(yù)見(jiàn)的偶然性與不可控制的客觀性這兩個(gè)構(gòu)成要件，新型冠狀病毒疫情都是符合的，當(dāng)前的勞動(dòng)政策應(yīng)當(dāng)從不可抗力的角度來(lái)進(jìn)行定位。不可抗力事故發(fā)生后，雙方的法律義務(wù)都應(yīng)當(dāng)適當(dāng)免除，而不是簡(jiǎn)單的以增加一方的法律義務(wù)去彌補(bǔ)另一方的損失來(lái)處置。當(dāng)前出現(xiàn)的各種解釋由于是以提高勞動(dòng)者待遇為基本特點(diǎn)的，基本上都屬于國(guó)家請(qǐng)客、企業(yè)買單的性質(zhì)，很容易擴(kuò)大。目前各類規(guī)定還在層出不窮，除了各地勞動(dòng)部門在解釋外，各地法院、仲裁院以及其他政府部門、工會(huì)組織也紛紛加入了請(qǐng)客的行列。涉及的待遇也在不斷擴(kuò)大，除了停工外，還涉及工傷、看護(hù)假等等。盲目解釋已經(jīng)存在失控的風(fēng)險(xiǎn)。某些權(quán)威部門借助災(zāi)難博取眼球是危險(xiǎn)的，他們的言行很快會(huì)轉(zhuǎn)化為大量的勞動(dòng)爭(zhēng)議。如果我們?cè)谡咧贫ㄉ喜徽嬲D(zhuǎn)向“同舟共濟(jì)”的理解，可以預(yù)見(jiàn)的是，零和博弈會(huì)走向負(fù)和博弈，帶來(lái)雙輸?shù)慕Y(jié)果。主持人：面對(duì)當(dāng)前的混亂，您有沒(méi)有什么解決的建設(shè)性方案？只有具有操作性的規(guī)定，才真正可以執(zhí)行，也才能真正保障職工的利益。我的建議是可以人社部關(guān)于生產(chǎn)性停工的解釋來(lái)統(tǒng)一各種解釋，從而使混亂的解釋歸于清晰。理由是：其一，從政府的角度看，兩類停工都是由政府來(lái)實(shí)施的，目的也完全一樣，應(yīng)當(dāng)明確為一種性質(zhì)。哪怕以擴(kuò)大到以甲類傳染病的角度來(lái)認(rèn)定此次疫情，勞動(dòng)部的停工文件中已經(jīng)將第一個(gè)月待遇確定為原工資，待遇上已經(jīng)事實(shí)上超出《傳染病防治法》為甲類傳染病規(guī)定的待遇。政府只能依法行政不能擅自放大，第二個(gè)月只能改發(fā)生活費(fèi)。其二，從企業(yè)的角度看，按《傳染病防治法》的定性，人民政府提供的是生活保障，當(dāng)政府將這項(xiàng)社會(huì)義務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)承擔(dān)時(shí)只能是同樣義務(wù)。如果轉(zhuǎn)移過(guò)程中放大義務(wù)，也會(huì)產(chǎn)生反作用，即當(dāng)企業(yè)執(zhí)行更高義務(wù)時(shí)，作為原義務(wù)人有什么理由不付同樣的待遇？其實(shí)，也會(huì)轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)提高政府的支付標(biāo)準(zhǔn)。一項(xiàng)政策失去公理是遲早會(huì)激起民怨的。其三，對(duì)于勞動(dòng)者而言，肺炎患者、疑似病人、密切接觸者、隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察這五種情況相互重合與轉(zhuǎn)化，一部分勞動(dòng)者事實(shí)上可能產(chǎn)生患病的情況，由于病假工資發(fā)放的也是生活費(fèi)，大部分地區(qū)也是與最低工資掛鉤，與停工工資的支付原則是完全一致的。上海是極少數(shù)地區(qū)病假工資的生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于停工生活費(fèi)，對(duì)于患病員工也只需要明確同時(shí)適用兩種文件時(shí)，可以從高執(zhí)行就行了。主持人：目前全國(guó)各地已經(jīng)各自為政了，如何統(tǒng)一這五花八門的混亂解釋呢？董教授：希望由國(guó)務(wù)院來(lái)進(jìn)行規(guī)范或轉(zhuǎn)發(fā)人社部的相關(guān)規(guī)定，以增強(qiáng)效力。轉(zhuǎn)發(fā)文件中建議明確三點(diǎn)：一是，勞動(dòng)部文件所稱的“不能提供正常勞動(dòng)的企業(yè)職工，企業(yè)應(yīng)當(dāng)支付職工在此期間的工作報(bào)酬”的提法尚存含糊，以致造成各地的混亂解釋，按《傳染病防治法》的定性，將這一“工作報(bào)酬”明確為停工工資，即第一個(gè)月為正常工資，第二個(gè)月為最低工資或一定比例的最低工資。二是，對(duì)于病假員工如果原來(lái)規(guī)定的生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于停工生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)從高執(zhí)行。三是，如果各地規(guī)定與國(guó)家規(guī)定抵觸的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的文件�？傊�，我認(rèn)為，通過(guò)某種凈化，讓法律變得清晰，在大規(guī)模勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生之前做好制度建設(shè)，從而防患于未燃。
董保華教授現(xiàn)任華東師范大學(xué)教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)社會(huì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、上海市勞動(dòng)和社會(huì)保障學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)勞動(dòng)學(xué)會(huì)常務(wù)理事、上海市勞動(dòng)學(xué)會(huì)勞動(dòng)法專業(yè)委員會(huì)主任委員、上海市保華律師事務(wù)所律師等職務(wù)。
董保華教授長(zhǎng)期參與眾多國(guó)際訴訟與大型國(guó)際糾紛，并就勞動(dòng)法領(lǐng)域的各種問(wèn)題撰寫(xiě)法律意見(jiàn)書(shū)及擔(dān)當(dāng)專家證人，并獲眾多好評(píng)。董保華教授曾參與《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》等法律法規(guī)的論證和起草工作。是勞動(dòng)合同法大討論中南方觀點(diǎn)的代表者。董教授還經(jīng)常應(yīng)邀參加全國(guó)范圍內(nèi)各級(jí)法院和各社會(huì)公益團(tuán)體的講座及培訓(xùn)，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系中所產(chǎn)生的疑難問(wèn)題給予深刻的剖析、指導(dǎo)，具有較強(qiáng)的實(shí)用性。
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